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Every month, the LAFF team get together to discuss and debate some of the central topics defining international development and the Third Sector. This month’s discussion point was ‘governance’ and ‘good governance’: what they mean and how are they relevant to LAFF. 

The terms ‘governance’ and ‘good governance’ have circulated in international development vocab for decades now, booming in the 1980s and 1990s, and still very much in vogue today. Given this history, you might expect there to be general consensus around what governance actually is. Yet, as LAFF’s June discussion point highlighted, the term remains contested and challenged, partly due to its historical lineage, and partly because of the breadth of interpretations the term captures. What became clear throughout the discussion was the fact that one’s political and ideological lens, and the context within which these terms are placed, highly influence one’s interpretation of the concepts. 

Firstly, as Programme Manager Marcela pointed out, it’s important to differentiate between ‘governance’ as a concept, and the phrase ‘good governance’, and also between other similar English-language words like ‘government’ and ‘governmentality’. All these concepts have similar roots in concepts of management, authority, administration, yet have very different connotations. 

Government, for example, is the ‘group of people with the authority to govern a country or state’, or ‘the system by which a state or community is governed’. It’s a predominantly institutional term. ‘Governmentality’ was coined by French sociologist and philosopher Michel Foucault in the 1970s in reference to the techniques and procedures of the exercise of power (which he called ‘government’) in the modern world. Here there is already confusion. So what about ‘governance’ itself?

Project Coordinator Chris described how ‘governance’ gained currency in the 1980s and 1990s with the introduction of Structural Adjustment Programmes (SAPs) by International Financial Institutions (IFIs) such as the World Bank and IMF (please excuse the acronyms and jargon!). In this sense, though, we are still talking mostly about ‘good governance’: the IFIs made loans to developing countries conditional upon ‘good governance’. What did they mean by this? Generally, there were eight criteria upon which a country’s governance was evaluated: participation, rule of law, transparency, responsiveness, consensus, equity, efficiency and effectiveness, accountability. So is this our definition of ‘governance’ and ‘good governance’? The eight criteria suggest that governance itself is related to public administration and regulation. A well governed country is one which is rated highly in all eight areas. 

Unfortunately, it’s not quite that straight-forward. The problem with taking the IFIs’ definition of ‘good governance’ is the historical and ideological baggage with which the phrase comes. The SAPs have been heavily criticised for their ideological foundations: during the 1980s and 1990s, the World Bank and IMF followed a strictly neoliberal agenda, enforcing market-based development which viewed developing states not as the solution to their problems, but as the problems themselves. This resulted in loan conditions which stipulated free trade, the cutting back of the state and privatisation and public sector reforms. Efficiency was valued above all else, and that excluded the state. The other issue was that economic conditions were prioritised over others, such as policies directed towards human rights and poverty alleviation. 

The privatisation mainly benefited foreign companies and states while the reduction of state involvement meant the cutting back of public services. For example, the water supply in Bogotá was placed in the hands of private companies who did not maintain a universal service mandate, creating inequality in the distribution of a vital public good. Perhaps the heaviest criticism of the policy of the IFIs was the fact that they prescribed a form of development which was based on Western standards and models which may not have been appropriate for developing countries. 

Of course, privatisation, public sector reform and free trade need not be bad in themselves. However, the means with which they were implemented were insensitive to local needs and priorities, and in many cases worsened poverty for the citizens of the countries who accepted SAPs.

So can we still speak of ‘governance’ without connoting the politicised paradigm of  ‘good governance’? The term ‘governance’ is still prevalent in the international development community and third sector, and has gradually shed associations which haunted it in the late 20th century, becoming a more practical and instrumental concept. 

More recently, governance has been reclaimed to talk more about management, defined in terms of the decision making process and its way of implementation in organisations and governing institutions. It is the process of providing vision, direction and oversight to an organisation, separate from day-to-day management and procedures. ‘Good governance’ is therefore not just about making decisions, but the best process for making those decisions and for managing interactions between different groups and society. We can talk of good governance in terms of state institutions and of non-governmental organisations, both profit-driven and non-profits. 

In relation to the state, governance has been defined as ‘the word which describes the tension-filled interaction between citizens and their rulers, and the various manners in which diverse kinds of governments enable constituents to achieve satisfaction and material prosperity’ (a little wordy, I know). Kofi Annan, UN General Secretary, in 1998 claimed that ‘good governance is the single most important factor in eradicating poverty’, hence why it is often high on the agenda of development organisations. Marcela provided an interesting example of good governance evaluation and work in practice. In a previous job, Marcela worked on the Good Governance Standard (now the Quality Management Standard) in Bogotá, which worked with citizens to evaluate how well the city’s government functioned in different areas, ranging from the social, economic and political. The aim was to improve governance through citizen feedback. Here, ‘governance’ means how the state and its institutions make decisions, regulate and distribute resources, and fulfil the needs of its citizens. 

In terms of NGOs, ‘good governance’ has become a buzz-word in increasing the efficiency and sustainability of the work we do. Working with previous NGOs in Colombia, Marcela highlighted five areas which were involved in strengthening NGO governance: accountability, transparency, efficiency, effectiveness and responsibility. 

And here at LAFF, we can identify with those five goals in terms of our own work: we seek to be accountable and transparent in our dealings with our partners, beneficiaries and donors; efficient in our use of funds to ensure maximum potential; effective in what we do; and to be responsible to our partners, donors and ourselves. This all takes place as part of the decision making process, and how we implement our decisions. We are currently working on our new five year plan, which itself is an exercise in and an evaluation of governance so that we can improve and grow in the future. Good NGO governance is also structural, ensuring checks and balances that divide power and decision-making authority to ensure the public interest is best served. Hence the need for a separate board of trustees. In the process of creating our new five year plan, we constantly feedback to our trustees to monitor and evaluate the process. 

It is clear that ‘governance’ and ‘good governance’ have many different meanings depending on the context and the political and ideological lens through which they are viewed. It could be said that the flexibility of the term is an advantage, enabling us to use it to suit the needs of the specific context; however, it can also be a flaw in the concept. A recent report by the UN University suggested that the concept itself lacks differentiation, coherence and theoretical utility: if there are so many definitions and interpretations, can it be empirically or even theoretically useful? How can we measure something that we cannot pin down?

Yet this is a word we’re stuck with in the third sector, and it does have its uses, as hopefully highlighted above. Yes, it can clearly be interpreted differently, yet talking about how an NGO makes decisions and implements them, and seeing how we can improve that process can only be a positive exercise in improving how we go about our work for our beneficiaries and partners. 

Qué es la ‘buena gobernaza’?

Cada mes, el equipo de LAFF se reúne para discutir y debatir algunos de los temas centrales en el ambito del desarrollo internacional y el tercer sector. El punto de discusión de este mes fue la ‘gobernanza’ y ‘la buena gobernanza’: qué significan y qué relevancia tiene para LAFF.

Los términos ‘gobernanza’ y ‘buena gobernanza’ han circulado por el vocabulario del desarrollo internacional durante décadas, surgiendo en los años 1980 y 1990, y todavía siendo utilizado hoy en día. Por eso, quizás se esperara un consenso general en torno al significado de ‘la gobernanza’. Sin embargo, como se demostró durante la discusión de LAFF, el término permanece disputado, en parte a causa de su historia, y también porque la palabra alberga muchas interpretaciones distintas, a veces contradictorias. Durante la discusión, quedó claro que el lente político e ideológico por el cual se ve el concepto, y el contexto en el que el término está colocado, influyen cómo se interpretan los conceptos. 

Primeramente, la Manager de Programas, Marcela, destacó que hay que diferenciar entre ‘la gobernanza’ como un concepto, y la frase ‘buena gobernanza’, y también entre palabras semejantes como ‘gobierno’ y la ‘gobernamentalidad’. Todos de estos conceptos tiene raíces en conceptos de la gobernabilidad, la administración, y la regulación, pero tienen connotaciones distintas.  

El gobierno, por ejemplo, es ‘el grupo de personas con autoridad para gobernar un país o estado’, o ‘el sistema por el cual un estado o país está gobernado’. Es un término mayormente institucional. ‘La gobernamentalidad’ fue acuñado por el sociólogo y filósofo francés, Michel Foucault, en los 1970 para referirse a las técnicas y  procedimientos en el ejercicio de poder (que Foucault llamó ‘gobierno’) en el mundo moderno. Ya la confusión está bien evidente. ¿Y lo de ‘gobernanza’ en sí misma?

Nuestro Coordinador de Programas, Chris, describió cómo ‘la gobernanza’ surgió como un concepto popular en los 1980 y 1990 con la introducción de los Programas de Ajuste Estructural (PAEs) por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) como el Banco Mundial y el FMI (¡disculpe los acrónimos y la jerga, por favor!). Sin embargo, cuando hablamos de estas instituciones, estamos hablando más del concepto de ‘la buena gobernanza’: los préstamos que las IFIs daban a los países en vías de desarrollo llevaban condiciones basadas en ‘la buena gobernanza’. ¿Qué se significaba esta terminología? Se pueden identificar ocho criterios en las condiciones de buena gobernanza que imponían las IFIs, que radicaban en: la participación, el estado de derecho, la transparencia, la capacidad de respuesta, el consenso, la equidad, la eficiencia y eficacia, y la rendición de cuentas. ¿Pues, son estos criterios nuestra definición de ‘la gobernanza’ y ‘la buena gobernanza’? Estos criterios sugieren que la gobernanza se relaciona con a la administración pública y la regulación. Un país que tiene buena gobernanza es uno que tiene altos niveles en cada una de las ocho áreas.

Desafortunadamente, no es tan fácil. El problema de aceptar la definición de la buena gobernanza de las IFIs es que tiene muchos antecedentes históricos e ideológicos. Los PAEs han encontrado muchos criticismos a causa de sus raíces ideológicas y políticas: durante los 1980 y 1990, el Banco Mundial y el FMI seguían una agenda rigurosamente neoliberal que imponía un desarrollo basado en el mercado libre y que tomaba la vista que los estados en vías de desarrollo eran obstáculos en vez de soluciones a los problemas del sur global. Esta ideología daba como resultado condiciones de préstamos que estipulaban el libre comercio, la reducción de la interveción del estado y la privatización y reforma del sector público. Se valoraba la eficiencia por encima de todo, y ésta excluía al estado. El otro problema con los PAEs era que las condiciones pdaban priorirad a la economía, en vez de otras áreas como los derechos humanos y la erradicación de la pobreza.   

La privatización beneficiaba principalmente a las empresas y estados foráneos, mientras que la reducción de la intervención del estado resultaba en un declive en los servicios públicos. Por ejemplo, se privatizó el suministro de agua en Bogotá, pero las nuevas empresas privadas no mantenían el mandato de un servicio universal, lo que resultó en la desigualdad de la distribución de éste bien público. Tal vez el criticismo más fuerte de la política de buena gobernanza de las IFIs fue el hecho de que prescribieran un tipo de desarrollo basado en los estándares y modelos occidentales, los cuales no estaban apto para los países en vía de desarrollo. 

Por supuesto, la privatización, la reforma del sector público, y el libre comercio no son malos en sí mismos. Sin embargo, la manera en que se implementaron los programas fue insensible a las necesidades y prioridades locales. En muchos casos, empeoraban la pobreza de los ciudadanos de los países que aceptaron los PAEs.

¿Es posible hablar de ‘la gobernanza’ sin connotar el paradigma politizado de ‘la buena gobernanza’? El término ‘gobernanza’ todavía está prevalente en la comunidad del desarrollo internacional y el tercer sector, y ha perdido gradualmente la asociación que tenía a los finales del siglo XX. Ya, se ha convertido en un concepto más instrumental y práctico.

Más recientemente, se ha reclamado ‘la gobernanza’ para hablar más de dirección o gerencia. Se utiliza el concepto en términos del proceso de tomar decisiones y la manera en que las decisiones son implementadas en una organización o institución gobernante. Es el proceso de proveer una visión, dirección y la supervisión a una organización, distinto a la gerencia y los procedimientos cotidianos. Por eso, ‘la buena gobernanza’ no solo se trata de tomar decisiones, sino de mejorar el proceso de toma de ésas decisiones y de manejar interacciones entre diferentes entidades y la sociedad. Se puede usar ‘la buena gobernanza’ para hablar de las instituciones estatales y de las organizaciones no gubernamentales, ambas con o sin fines de lucro. 

En torno al estado, se define ‘la gobernanza’ como ‘la palabra que describe la interacción entre los ciudadanos y sus gobernantes, con toda la tensión que lleva, y las maneras distintas en las cuales gobiernos de distinto tipo facilitan que sus constituyentes alcancen la satisfacción y la propiedad material’ (un poco palabrero, lo admito). Kofi Annan, antiguo Secretario General de la ONU, declaró en 1998 que ‘la buena gobernanza es el factor más importante en la erradicación de la pobreza’. De ahí la importancia que muchas agencias del desarrollo dan en el mejoramiento de la gobernanza. Marcela nos dió un ejemplo interesante de la evaluación de la gobernanza pública. En un empleo anterior, Marcela trabajó para el Estándar de Buena Gobernanza (ahora el Estándar de Gestión de Calidad) en Bogotá, una estrategia que dio a los ciudadanos la oportunidad de evaluar el funcionamiento y la gobernanza del gobierno urbano en las áreas de la sociedad, la economía, y la política. Tenía como objetivo el mejoramiento de la gobernanza a través de los comentarios de los ciudadanos. En este caso, se entendió ‘la gobernanza’ en términos de cómo el estado y sus instituciones toman  decisiones, regulan y distribuyen recursos, y cumplen las necesidades de la gente. 

En el mundo de las ONGs, ‘la buena gobernanza’ se ha convertido en una palabra de moda en el ámbito de mejorar la eficiencia y la sostenibilidad de nuestro trabajo. Marcela, quien ha trabajado con ONGs en Colombia en el mejoramiento de la gobernanza, destacó cinco áreas que son centrales en el fortalecimiento de la gobernanza de las ONGs: la rendición de cuentas, la transparencia, la eficiencia, la eficacia, y  la responsabilidad. 

Acá en LAFF, reconocemos todos esos cinco objetivos en nuestro trabajo: procuramos rendir cuentas con nuestros socios, beneficiarios y donantes, y ser transparentes con ellos; queremos ser eficientes en cómo usamos los fondos para cumplir su potencial máximo; esperamos ser eficaces en nuestro trabajo; y sabemos de la importancia de ser responsables con nuestros socios, beneficiarios y donantes. Todo eso tiene lugar en el proceso de toma de decisiones, y de implementar dichas decisiones. Actualmente, estamos trabajando en la elaboración de un nuevo plan quinquenal, un proceso que es en sí mismo es un ejercicio de la buena gobernanza, y una evaluación de la misma para que podamos mejorar nuestra organización y su impacto en el futuro. La buena gobernanza en las ONGs también es un asunto estructural: requiere un sistema de controles y balanzas que dividen el poder y la autoridad para tomar decisiones que aseguren que la organización continúa a servir el interés público. De ahí la necesidad de contar con una junta de fideicomisarios que esté separada del equipo principal. En el proceso de elaborar el nuevo plan quinquenal, nos referimos continuamente a la junta para que puedan monitorizar y evaluar nuestro trabajo. 

Es evidente que ‘la gobernanza’ y ‘la buena gobernanza’ tienen varias interpretaciones, dependiendo del contexto y del prisma político e ideológico del individuo que las estudia. Se puede decir que la flexibilidad del término es ventajoso, porque nos permite utilizar el concepto para adaptar a las necesidades del momento y el contexto. Sin embargo, también tiene sus desventajas. Un informe reciente de la Universidad de la ONU sugirió que en el concepto de ‘la gobernanza’ falta diferenciación, coherencia y utilidad teorética: ¿si hay tantas definiciones e interpretaciones, puede tener utilidad empírica o teórica? ¿Cómo se puede medir algo que no podemos definir?

Sin embargo, no podemos evitar el uso del concepto, y espero que hayamos demostrado en párrafos anteriores que todavía tiene utilidad en algunos ámbitos. Claro, se puede interpretar ‘la gobernanza’ y ‘la buena gobernanza’ de varias maneras, pero el hablar y evaluar cómo una ONG tomasus decisiones y las implemente debe ser un ejercicio positivo y constructivo. La evaluación de cómo hacemos nuestro trabajo es la manera en que incrementemos nuestro impacto para nuestros socios y beneficiarios.  

LAFF, 22 Highfield Lane, Dewsbury, UK, WF13 4BQ +51 942761264 [email protected]